摘要：

十八届三中全会把“推进国家治理体系和治理能力现代化”上升到“全面深化改革的总目标”的高度认识，说明了不仅第一次在执政党的纲领性文件中明确提出了“国家治理体系和治理能力现代化”的概念，更重要的是，从全面深化改革的总目标的角度来认识“国家治理体系和治理能力现代化”的重要性，为下一步全面深化改革指明了发展方向。法院和法官是维系社会公平和正义的化身，是捍卫社会公正的最终保障。伴随着我国经济社会的发展，特别是法制建设进程的加快，这一理念日益通过观念的转变和制度的变革融入到我国的司法工作中，并通过司法过程和法院的裁判传递给整个社会。

关键词：国家治理现代化  司法  进路

一、国家治理现代化的内涵

国家治理现代化是一个具有重大战略实践意义、重大理论实践价值的崭新命题。现代化国家的基本标志、基本特征就是法治化，法大于权，法大于人，这是国家治理现代化的本质特征。它是历史的、具体的，有着时代的内涵和要求。在当代中国，完善和发展中国特色社会主义制度，必须推进国家治理体系和治理能力现代化。其中，强调“国家治理”而非“国家统治”不是简单的词语变化，而是思想观念的变化。

这里所说的“国家治理体系和治理能力”，其实指的是一个国家的制度体系和制度执行能力。国家治理体系和治理能力是一个有机整体，推进国家治理体系的现代化与增强国家的治理能力，是同一政治过程中相辅相成的有机整体。治理体系平台搭建好了，治理能力才能提高；治理能力提高了，治理体系才能充分发挥效能。而所谓国家治理体系和治理能力的现代化，就是使国家治理体系制度化、科学化、规范化、程序化，是国家治理者善于运用法治思维和法治方式治理国家，把各方面的制度优势转化为治理国家的效能。

二、司法现代化与国家治理现代化的关系

国家治理的现代化，有赖于各个领域的法治化。一个现代化的国家治理体系，本质上是一个法治体系，是一个政府、社会、个体都按照宪法法律行为的“规则体系”。任何组织、团体、法人、个体都不能超越宪法和法律之上。因此，以法治的可预期性、可操作性、可救济性等优势来凝聚转型时期的社会共识，使不同利益主体求同存异，依法追求和实现自身利益和诉求，成为完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的必然选择。(1)国家治理体系和治理能力的现代化最后必然要表现为法治现代化。

围绕国家治理体系和治理能力现代化推进司法现代化，司法现代化就不再是抽象之物，而变得更加具体，更有抓手。司法现代化是推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要内容，“司法现代化”作为“法治现代化”的组成部分，共同推进国家治理体系法治化，而国家治理体系法治化，必须要以具有现代化特征、追求公平正义价值的司法现代化为前提。

三、司法现代化的目标与路径

（一）关于司法的去地方化问题的思考

司法的地方化，一直是困扰我国司法公正的主要问题之一。对此，我国政界学界已经达成一定程度的共识，即推动司法区地方化。党的十八届三中全会通过的《决定》指出，“确保依法独立公正行使审判权检察权。改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施”。这一提法是将司法去地方化摆上台面的重要举措。为配合三中全会精神，今年行政诉讼法修改草案明确提出，“高级人民法院可以确定若干基层人民法院跨行政区域管辖第一审行政案件。”这意味着，在办理行政诉讼案件时，认可和有保留地鼓励跨行政区域管辖。然而，在司法去地方化过程中，仍存在不少问题。

第一，司法去地方化要达到何种程度？依照三中全会的提法，要在省以下地方司法机关实现人财物的统一管理，那么，地方司法机关与地方政府之间的关系应当如何协调？

第二，三中全会指出要探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，这一提法是试图解决司法去地方化的根本措施之一，但其中仍有许多问题需要进一步探讨，包括：其一，如果说探索意味着先进行试点再进行立法，那么应该如何避免“良性违法”的问题？(2)其二，适当分离应该分离到何种程度，其中的标准何在？其三，对不同类型的司法案件而言，如就民事案件与行政案件来说，司法管辖制度与行政区划分离的需求是不同的，那么，是否应当根据不同的案件类型建立与行政区划适当分离的司法管辖制度呢？比如，建立专门的行政法院、知识产权法院等。对此，行政诉讼法修改草案中提出的由高级人民法院指定特定的基层法院跨行政区域管辖第一审行政案件的规定就显得不足。

第三，司法的去地方化还面临一个十分重要的宪法问题，即地方法院的人财物统一管理，意味着地方司法机关与地方行政机关的完全脱钩，以及与地方人大的部分脱钩。如此一来，去地方化的司法改革必然与现行人大制度产生一定的矛盾，因而在实践中，应当如何应对这一矛盾，也是一个迫在眉睫的问题。

毫无疑问，司法的去地方化是一个应当追求的目标，但问题不在于这一目标是否恰当，而在于如何在确保稳定有序的基础之上，进行可控的司法去地方化改革。为此，应当尽可能充分收集地方司法机关运行的相关数据，稳健地推动司法去地方化这一目标的实现。(3)在实践中，可采取部分地区先行试点的方式，建立若干独立于地方政府的专门法院；研究司法机关与人大之间的关系，为省以下司法机关独立于本级地方人大提供理论和实践上的支撑；在可预期的将来，还可以考虑更多确保法制统一的举措。

（二）关于司法权威再造的思考

司法改革的最终目标，是塑造司法公正的外部形象，维护司法权威和法律的尊严，是司法真正成为公民权利的最有力防线。目前，有损司法权威的因素很多，除司法地方化等问题外，还包括司法腐败、司法越权、司法机关定位不清等诸多问题。为此，需明晰以下三个方面的观念和做法。

第一，司法的权威来自于法律的权威，而非司法机关或司法官员的权威。只要司法机关能够秉公办案，严格依照法律解决社会矛盾和社会纠纷，司法权威自然会得到保障。反之，如果司法机关或司法官员太过刻意去营造所谓“亲民”形象，那么不仅不能将司法机关与行政机关之间的角色分配摆正，反而会使司法机关丧失其严肃性，并使得其权威有所削弱。(4)因此，要做好司法工作，就必须遵循司法的基本规律，让司法机关真正成为法律的代言者。

第二，司法的权威来自于司法与现实生活的一定程度的隔离。司法具有十分明显的消极性、谦抑性特征。司法权必须依据当事人的主动诉请方能运行。如果司法权主动介入当事人间的纠纷之中，就会陷入一种十分难堪的被动局面，因而丧失其威严与理性形象。

第三，严格保障司法公开。司法公开的原则为我国法律所明确规定，从最高人民法院到各高级人民法院，有关司法公开的规定也举不胜举。然而，令人遗憾的是，我国地方法院的司法公开状况并不乐观。既然正义必须以看得见的方式实现，那么为重塑司法权威，就必须是司法公开真正落到实处。因此，除少数依法不应予以公开的案件外，都应当依法予以公开，不得已任何方式拒绝和限制公民和媒体的旁听权利，并在制度上保障公民的申诉权；对于社会关注的敏感案件，尤其不应不公开审理；尽量减少择日宣判，改为当庭宣判；判决书应尽量公开等等。

三、国家治理现代化的延展及进路

改革开放以来，通过大规模、有计划的“立法运动”，执政党和政府主导的法治建设，有力地推动了社会法治化的进程，中国特色社会主义法律体系已经形成，国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面实现有法可依。同时，中国法治建设的正当性也遭遇前所未有的挑战，如政治对“法治”的操纵，社会变迁的范围、幅度与速度对中国法治正当性的严峻挑战，中国根深蒂固的法律工具主义文化传统与现代法治理念的悖离等。(5)面对法治建设正当性的拷问，中国构建法治秩序所面临的最急迫、最难解决的问题，不是重修宪法和法律，而是通过一系列制度安排，改善法律施行的社会生态环境，使业已载入宪法和法律的基本价值和原则逐步得到实现。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》专门论述了“推进法治中国建设”的问题，开宗明义提出了“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，首次明确了法治中国建设的基本方略，清晰阐述了构建法治秩序的中国模式的核心内涵，是指引下一阶段中国法治建设和国家治理的行动指南。

（一）增强全民法治意识，培育现代公民，是国家治理现代化的基础性工程

　　 法律的生命在于执行，每个公民都知法和懂法，掌握运用法律的基本技能，是法律有效执行的前提。法治秩序的建立不能单靠制定若干法律条文和设定若干法庭，重要的还得看人民怎样去应用这些设备，还需在社会结构和思想观念上进行改革。长期以来，民众法治意识淡薄、法治信仰不坚定、法治技能缺乏、依法维权意识不强是制约法治建设的关键议题。健全社会普法教育机制，增强全民法治观念，是构建法治秩序的基础性工程。(6)提高全社会的法治意识，要从公民意识着手，最终形成法治精神，达到对法治的信仰，使法治成为一种生活方式。归根到底，法治是一种生活经验，与任何其他的生活经验一样，可以在实践中逐渐获得和积累，最终积淀成改变人们思维和行为模式的强大力量。对中国人而言，即使是普通民众也从来都不缺乏对自己利益作出判断和根据环境变化调整其行为方式的实用理性。通过推行法治、提高公民的政治参与能力、在新的政治与社会实践中积累新的生活经验，实现民主政治建设与法治建设的有机良性互动，是构建法治秩序的基本途径。大力开展公民教育，更加重视普法宣传，创新普法和法治宣传教育的具体形式，努力培育现代公民，切实使法治的精神和信仰深入民心，入地扎根，是推进国家治理现代化建设一项极具前瞻性和战略性的历史任务。

（二）坚持科学民主立法，完善社会主义法律体系，构筑法治国家的有效基石

　　 法治中的“法”必须是善法和良法，是公正的法律体系。正如福山所言，和平社会中的大多数人服从法律，不是因为做了理性的利弊计算，恐惧处罚；而是因为相信法律基本上是公平的，在道德观念上已习惯于遵守。(7)坚持科学民主立法，提升立法的科学性和公正性，是决定中国社会法治化进程的基本前提。构建现代法治秩序，在立法程序上实现科学化与民主化尤为关键。立法民主化的核心就是法律绝非个别人或者少数人意志的产物，而是在一个公开、公正的制度框架下各种社会政治主体平等博弈、理性协商和相互妥协。立法民主化是立法科学化的基本要求，科学立法是提升立法质量的根本保障，也是完善中国特色社会主义法律体系的关键环节。在构建法治秩序的过程中，必须夯实科学民主立法的各种价值和制度保障，主要包括：    

第一，法律制定的价值取向应当充分关注人性基础，把握世道人心，因循人情义理，充分考虑民众的生活经验、基本需求和价值偏好，贴近公民的生活经验和现实需求。同时，立法语言应当具备精准性、通俗性和优美性，易于被公民所认可和接受，增进公民对法律的亲近感和认同感。

第二，完善立法规划，突出立法重点，增强社会主义法律体系的针对性、及时性和系统性。

第三，强化立法调研，通过座谈会、论证会和听证会等形式集中民智。在法律草案起草的过程中更多运用委托专家或社会组织起草法案、立法听证、公开征求意见（包括有关部门、各地方、基层组织、企事业单位、社会媒体等）等方式，聘请法律专家直接参与法案起草或担任立法顾问或咨询委员，拓展相关专业人士（如法学家、律师、行业协会等）在立法过程中的地位与作用，在法律草案的起草、讨论和审议表决过程中更多发挥社会公众、法律专家和人大代表的作用，在增强立法过程民主性的过程中稳步推进立法过程的科学化。

总之，改善立法工作机制和程序，扩大公民在立法过程中的有序参与， 充分吸纳和满足各利益相关者的价值诉求，增强立法过程的科学性和民主性，改善法律对社会经济问题的回应性和调适性，充分发挥法律在一个多元社会中的利益整合与利益协调的功能，是中国构建法治秩序、建设社会主义法治国家的战略路径。

（三）深化行政执法体制改革，让权力在阳光下运行，建设法治政府

依法行政，建设法治政府，是全面落实依法治国基本方略的重要内容， 也是实现科学的宏观调控、有效的政府治理、以及发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求，还是构建法治秩序的关键环节。依法行政是规范公权力运行，保障私权利实现的首要保障。(8)当前社会矛盾多发，信访问题和群体突发性事件不断，多与依法行政不到位有关。只有坚持依法行政，才能从源头上减少社会矛盾，最大程度地增加社会和谐因素，增强社会发展活力。深化行政执法体制改革，减少行政执法层级，加强基层执法力量，整合执法主体，推进综合执法，相对集中执法权，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制，是提升中国政府依法治理能力的突破口。完善行政执法程序，规范执法自由裁量权，坚决排除对执法活动的非法干预，坚决防止和克服地方保护主义和部门保护主义，全面落实行政执法责任制和执法经费由财政保障制度，是规范政府公权力的基本途径。加强对执法活动的监督，坚决惩治腐败现象，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究，完善行政执法与刑事司法衔接机制。建设法治政府，需要进一步健全和完善《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政复议法》、《行政处罚法》、《行政许可法》、《政府信息公开条例》等规范行政权力、保障公民权益的重要法律，遵循公开透明的基本原则，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子里， 由阳光政府建设法治政府，显著提升中国政府依法行政与依法治理的能力与水平，构建真正意义上的现代法治秩序。

　　（四）强化司法权威，保障司法独立，以看得见的方式实现社会公平正义

　　 司法机关是现代国家治理体系中最为重要的力量，依法治理公共事务是法治社会的主导性价值，法律的施行依赖于司法机构的存在，它们对于保障个体权利、解决社会纷争、维系社会秩序具有着重要而积极的价值。强化司法权威是实现司法职能的根本保障，也是当前中国司法体制改革的主要方向。独立和公正则是司法权威的源泉，司法公正是司法的灵魂，司法独立是司法公正的前提。法治建设依赖于立法、执法和司法的建制化状况，其中司法体系的组织化和制度化水平最为关键。

构建法治秩序必须依靠一个相对独立的司法体系，该体系具有明确的专业标准和培训体系，拥有自主的编制配备、人员招募、财政经费和职位晋升权力，在解释法律和裁决纠纷时，享有不受任何社会和行政机构干涉的真正权力。优化司法职权位置，健全司法权力分工负责、互相配合、互相制约的机制，加强和规范对司法活动的法律监督和社会监督，是规范司法权力、提升司法能力的关键。执政党必须积极稳妥推进司法体制改革，健全司法权力运行机制，下大力气根除制约司法权依法独立运行的各种体制机制障碍，提升司法审判工作的正规化和制度化水平，加快建设公正、高效、权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。

改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，确保司法机关依法独立公正行使审判权和检察权。以法官、检察官、律师等为代表的“法律人”既是现代法治的重要因素，亦是法治秩序的守护者，其形象在很大程度上关乎司法体系的整体形象，更关乎执政党、政府和法律在公民心目中的形象。公民对法律的信仰和司法权威在极大程度上仰赖于法律人的积极作为和正面形象。建立符合职业特点的司法人员管理制度，健全法官、检察官、人民警察统一招录、有序交流、逐级遴选机制，完善司法人员分类管理制度，健全法官、检察官、人民警察职业保障制度，以法律人的专业化和职业化助推中国法治秩序的成长与发育。

纵观当代中国，司法所面临的林林总总的问题，一言以蔽之，实是起源于对司法的定位不清。在可预见的短时期内，我们最应该做的不应当是头痛医头、脚痛医脚，而是应该从根源出发，摆正司法机关的位置。如此，众多难题才能迎刃而解。融汇于国家治理现代化进路上归根结底，就是要坚守司法的法律防线，要建设具有现代化特征的新型司法，要将司法现代化作为推进法治现代化的重要动力，以司法现代化促进法治现代化，以法治现代化有效地推进国家治理体系和治理能力的现代化。