摘  要：科技行政奖励作为一种新型的、有效的非强制行政行为，其目的是通过引入竞争机制，鼓励先进，鞭策后进，表彰在科技活动中的突出贡献行为，以充分调动和激发科技人员的积极性和创造性。本文阐述了科技行政奖励的概念，分析了我国科技行政奖励制度的现状及其缺陷，最后提出了完善我国科技行政奖励制度的若干建议。

关键词：行政奖励  科技行政奖励 制度

一、科技行政奖励的概念

到目前为止，就笔者检索能力范围内，只有为数不多的学者从行政法角度对科技行政奖励的概念进行界定。而且并未直接称之为“科技行政奖励”，而是直接称其为“科技奖励”。傅红伟博士这样定义“科技奖励”：是指国家为加强科技创新，推动科技进步，实现科技成果产业化，依法对符合政府意图和行政目标的科技活动给予物质或精神鼓励，以此调动和激发行政相对人从事科技活动主动性、积极性和创造性的具体行政行为。[1]

以上科技奖励的主体主要是社会，而科技行政奖励的主体是行政主体。因此，如前所述，傅红伟博士实际上是界定了科技行政奖励概念，但是其仍称之为“科技奖励”，似乎有些不妥。从概念的外延上讲，科技行政奖励应当属于科技奖励的范围。在我国科技奖励理论和实践领域，常常将政府对科技进行奖励的行为称为国家科技奖励。与此相对应的称为民间科技奖励。此外，从行政法学领域的其他概念的命名习惯来看，将属于行政奖励的科技奖励称之为“科技行政奖励”亦算是有先例可以借鉴。例如，在环境行政法领域的行政处罚，我国行政法学界一般将其称作“环境行政处罚”。实际上，这样命名亦符合语言修辞规范，科技行政奖励的核心是奖励，而且是隶属于具体行政行为范畴的行政奖励，由于只是行政奖励的有关科技奖励一部分，所以称之为科技行政奖励。

那么，要从行政法学角度对科技行政奖励进行概念的界定，必须首先明细行政奖励的概念，再结合科技奖励自身的特殊性，然后方能对科技行政奖励定义作出合理的界定。

目前在我国的行政法学界，对行政奖励的概念主要有以下三种具有代表性的观点。（l）应松年教授认为：“行政奖励是奖励的一种，它适用国家行政管理领域。是指行政机关或者法律、法规授予奖励权的组织依照法定的条件和程序，对为国家和社会做出重大贡献的单位和个人，给予物质或精神鼓励的具体行政行为。其目的是表扬先进、鞭策后进，充分调动和激发人们的积极性和创造性。”[2]（2）姜明安教授认为：“行政奖励是指行政主体为了表彰先进、激励后进，充分调动和激发人们的积极性和创造性，依照法定条件和程序，对为国家人民做出突出贡献或模范的遵纪守法的行政相对人，给予物质的或精神的奖励的具体行政行为。”[3]（3）杨海坤教授认为：“行政奖励是国家行政机关将奖励机制引入国家行政管理领域，为鼓励先进，鞭策后进，促进社会进步，对于严格执行和遵守行政法律规范，积极完成国家任务，在一定领域为社会物质文明、精神文明建设做出重要贡献的先进单位和个人给予精神鼓励和物质鼓励的具体行政行为。”[4]

综上分析，我们可以看出行政法学界对行政奖励概念已达成以下共识：行政奖励是行政主体所实施的行政行为；行政奖励的目的在于鼓励先进、鞭策落后，调动和激发行政相对人的积极性、主动性和创造性；物质奖励和精神奖励是行政奖励的主要形式；行政奖励应当依法实施。

科学技术研究活动有其自身的特殊性，其不同于其他社会活动的特殊性之一就是[5]：科研活动既有可能在较短时间内取得显著成果；也有可能需要一代人甚至几代人的研究积累才能取得成果，即其效益有可能短期内无法见到，还有可能其效益不是局部效益而是总体效益。俗话说，科学技术没有国界。正是由于科研活动的探索性、积累性和国际性，使得科技行政奖励不同于其他行政奖励。

当然，如前所述，科技行政奖励既然本质属于行政奖励，那么其必然具有行奖励的一般特征。首先，科技行政奖励的主体应当是行政主体。这就显然不同于民间科技奖励。因为其主体是非政府组织或个人。其次，科技行政奖励的客体是行政相对人。而且是因为在科学技术进步活动中做出突出贡献而接受政府奖励的行政相对人。虽然经常是行政相对人做出了先进的科技成果，其才得到奖励，但是我们不能因此而认为科技成果是科技行政奖励的客体。因为科技奖励“通过引入导向、承认竞争、激励等作用机制，强化客体的角色意识，激发客体精神状态的变化，推动科技事业的发展”。[6]实际上，物化的科技成果通常作为衡量相对人贡献大小的标准或评价依据。第三，科技行政奖励的形式主要是物质奖励、精神奖励或其他奖励。第四，科技行政奖励的目的在于“调动科学技术工作者的积极性和创造性，加速科学技术事收的发展，提高综合国力”[7]。第五，科技行政奖励作为一种典型非强制行政行为，是在政府转变行政奖励观念、行为取向和制模式的背景下不断发展的。最后，科技行政奖励应当严格依法进行。既要遵守实体法，也要遵守程序法。

综上所述，笔者认为，科技行政奖励是指行政主体为加强科技创新，推动科技进步，依法对在科技进步活动中做出符合政府意图和行政目标行为的行政相对人给予物质、精神或其他形式的奖励，以此调动和激发行政相对人从事科技活动主动性、积极性和创造性的非强制具体行政行为。

二、我国科技行政奖励制度的现状及其存在的问题

（一）我国科技行政奖励制度的现状

我国科技行政奖励制度越来越注重对行政主体奖励权力的控制和对行政相对人奖励权益的保护。科技行政奖励对促进我国科技进步、经济振兴和社会发展发挥了重要作用。经过改革，现行科技行政奖励制度消除了以前不同行政层次重复设奖的现象，新的奖种和奖项设置较以前更为合理规范;奖励强度加大，对科技工作者的激励更为有力，这极大地提高了我国科技行政奖励的社会影响力和对科技创新与进步的促进作用。我国科技行政奖励制度发展主要表现为以下几个方面。

1．基本建立科技行政奖励体系。经过多年改革与发展，我国已经基本建立了一个包含多种层次和多种形式相结合的科技行政奖励体系，如中央和地方科技行政奖励体系、自然科学和社会科学行政奖励体系等，这使科技行政奖励日益成为国家科技发展的重要组成部分。

中央科技行政奖励体系以《中华人民共和国科学技术进步法》、《国家科学技术奖励条例》以及《国家星火奖励办法》等为法律依据，设立了以国家最高科学技术奖、国家自然科学奖、国家技术发明奖、国家科学技术进步奖、中华人民共和国国际科学技术合作奖为主体的中央科技行政奖励体系。地方以《国家科学技术奖励条例》为依据，纷纷制定了各省、直辖市、自治区的“科学技术奖励办法”，例如北京市制定了《北京市科学技术奖励办法》、上海市制定了《上海市科学技术奖励办法》、广东省制定了《广东省科学技术奖励办法》等，基本构建了地方科技行政奖励体系。

2．初步实现法治化运作。

（1）确立并贯彻了权力分工与权力制约原则。为了防止行政主体以及公务人员滥用权力，就必须根据行政法治原则的要求，对权力进行分工及以权力制约权力。《国家科学技术奖励条例》按照权力分工原则，将奖励权分为建议权、评审权、审核权、批准权等权力，并将这些权力分别授予不同主体。例如，国家科技奖励的建议权由有关专家组成的评审委员会行使；评审权由国家科学技术奖励委员会行使;审核权由科技部行使;批准权由国务院行使。正是由于这种明确的权力分工，才使得评审委员会的专家得以独立进行评价并提出建议，从而保证了评审工作的公正性。这也从源头上有效地预防了行政权力的滥用。

（2）制定了相对完备的行政程序。现代行政权力的扩张和膨胀要求必须对其予以有效规制，而行政程序在这过程中发挥着越来越重要的作用。现行科技行政奖励制度不仅规定了推荐、评审、审核、批准等规范的工作流程，而且贯彻了公开、公正等现代行政程序的基本原则。

首先，贯彻了程序公开原则。《国家科学技术奖励条例实施细则》第60条规定：“奖励办公室应当在国家科学技术奖励网站等媒体上公布通过形式审查的国家自然科学奖、国家技术发明奖、国家科学技术进步奖的候选人、候选单位及项日。涉及国防、国家安全的，在适当范围内公布。”该细则第73条、第85条也有关于程序公开的规定。而且有些省级政府实现了网上推荐、评审，如安徽省科学技术奖励网上推荐系统、上海市科技奖励网络评审系统等。

其次，规定了异议处理等程序。科技行政奖励规定了的异议处理程序，确保科技行政奖励评审工作接受社会监督。授奖主体可以通过异议处理程序，听取各种不同意见，从而减少失误，增强评审工作的公正性。《国家科学技术奖励条例实施细则》第六章专门对监督及异议处理作了规定。例如，第73条规定：“国家科学技术奖励接受社会的监督。国家自然科学奖、国家技术发明奖和国家科学技术进步奖的评审工作实行异议制度。任何单位或者个人对国家科学技术奖候选人、候选单位及其项目持有异议的，应当在通过形式审查的项目公布之日起60日内向奖励办公室提出;逾期且无正当理由的，不予受理。”

最后，规定了回避制度。《国家科学技术奖励条例实施细则》第52条规定：“推荐单位、推荐人认为有关专家学者参加评审可能影响评审公正性的，以要求其回避，并在推荐时书面提出理由及相关的证明材料。每项推荐所提出的回避专家人数不得超过3人。”第67条规定:“国家科学技术奖评审实行回避制度，与被评审的候选人、候选单位或者项目有利害关系的评审专家应当回避。”

（二）我国科技行政奖励制度存在的问题

我国的科技奖励工作已经进人了规范化、制度化、科学化和法制化的轨道。但是其在制度创设和实施方面仍存在着一些缺陷。这些缺陷严重影响、制约了广大科技工作者积极性的调动和发挥，也不利于政府推动科技进步与科技创新政策目标的实现。

1．奖励设置不合理，一些奖项欠缺

（1）成果奖多，人物奖少

一般而言，成果奖评审相对容易，因为在通常情况下，评审专家对科技成果价值的高低不难达成一致意见。但是由于奖励的稀缺性，奖励名额有限，所以署名就成了一个难题，也就有可能出现部分成果完成者不能获奖的情况，特别是那些研究周期长、协作单位多、经济效益大、奖励层次高的项目更容易出现“署名危机”。实际上，这不营是剥夺了这部分成果完成者的人身权，也就构成了违反知识产权法的“侵权奖励”。我国现行国家级科技行政奖励大多以科技成果为奖励对象。虽然新增的国家最高科学技术奖以科学家为奖励对象，但是这并不能从根本上解决成果奖与人物奖比例不协调的矛盾。而且，过多地采用成果奖的方式会使矛盾不断积累、扩大，严重挫伤科技工作者的积极性，并不可避免地造成一些负而效应，如科研团队越来越小、科技工作者之间合作弱化等。

（2）综合奖多，单项奖少[8]

单项奖的奖励范围一般为某一学科或技术领域，而综合奖所涉及的学科、技术领域则较为广泛。有的综合奖包括了数理化天地生等领域。目前我国国家自然科学奖、国家技术发明奖、国家科学技术进步奖和星火奖从科学研究的性质上覆盖基础研究、应用研究和开发研究，都是名副其实的综合奖。这不仅无形中增加了评审的难度，而且也不利于学科建设和新学科的发展。目前，学科发展迅速，新学科不断涌现，仅用综合奖来评价不同学科的不同成果是不够的，有时也是很难的，甚至是不可能的。这说明了在我国科技行政奖励体系中增设单项奖的必要性和紧迫性。

（3）国际奖声望不高、数量太少

目前，我国仅有中国国际科技合作奖一项国际奖，并且其国际声望不高、国际影响力不大。这显然与我国日益增强的国际地位和声望不相符。科学技术是全人类的共同财富。目前，因此，随着中国改革开放的不断深人，经济和科技水平的不断增长，应逐步增设国际科技奖，并使奖励强度（指绝对强度）保持一定水平，至少与一般国际奖的奖励强度大致相当。设立国际奖有利于激励中国科技人员参与国际科技领域的平等竞争，提高中国在科技领域的国际地位，促进中国参与国际科技交流。

（4）企业奖较薄弱

目前，在科技发达国家，政府科技奖主要用于奖励基础性研究及技术发明等公益性科研领域，而对科技成果应用的奖励则由市场来承担，主要表现为企业奖。然而，我国情况却并非如此。我国企业内奖较薄弱，只有少数企业设立了企业内奖；企业外奖更是寥若晨星。这些都与西方发达国家形成鲜明对照。因此，中国应加强企业奖。为此，需进一步深化经济体制和科技体制改革，使企业内奖的设立产生内在的需求动力；制定有关优惠政策对企业奖的设立予以鼓励和扶持，从而使企业奖的设立有一个良好的文化环境和政策环境。

（5）对青年科技人员的奖励不到位

我国现行科技行政奖励法律规范没有专门设立对青年科技人员进行奖励的奖项。而国外则对青年科技人员的科技行政奖励十分重视。如美国设立了“总统杰出青年学者奖”，俄罗斯设立了“青年学者国家科技奖”，泰国为激励年轻人创新而设立了多种奖项:第三世界科学（TWAS）青年科学家奖、青年科学家奖、学生发明奖。仅有物质、精神奖励是不够的，还需要鼓励和资助有作为青年科技人才继续从事科技研究或有机会进修深造。例如美国“总统杰出青年学者奖”获奖者可以享受五年内50万美元的研究资助。

2．科技行政奖励的管理存在问题

地方科技奖励与国家科技奖励缺乏衔接。地方科技奖励是我国政府科技奖励不可缺少的组成部分，又是国家科技奖励的基础。加强地方科技奖励的管理，尤其是做好地方科技奖和国家奖的衔接，对科技奖励工作十分重要。新颁布的奖励条例对地方科技奖的设置进行了统一，规定各省（自治区、直辖市）只设立一项省级科学技术奖，但在对其进行规范管理和宏观指导方面仍显不够。目前，地方科技奖励的组织机构、评审办法、评价指标体系可谓形式多样，管理水平参差不齐，甚至同一项成果在不同地区重复奖励的现象也时有发生。

3．奖励对象单一

现代科学技术是一种社会化的创造性劳动过程，是一种社会生产活动。因此，科学技术活动不单纯是指科学技术的研究活动，而且还包括科学技术的组织管理、成果的推广应用、科学研究的辅助工作以及产业化开发等等。因此，一项科技成果的取得及其推广应用，并为社会创造巨大的财富，其中不仅有研究人员的创造性的智慧劳动，还包含有科技辅助人员、科技开发人员、科研管理人员的许多复杂的创造性劳动。因此，科技奖励不仅要重奖对该项成果做出突出贡献的研究人员，而且还要奖励为该项成果做出贡献的科研管理人员、科研辅助人员、科技成果推广人员，但是我国原有的科技奖励法律制度中，只是强调奖励完成该项成果的研究人员，而很少顾及该项成果进行产品化开发的科技开发人员以及为促进该项成果商品化做出贡献的科技推广人员、成果实施人员和组织管理人员。

4．社会科学行政奖励立法级别偏低

目前，我国有关社会科学的科技行政奖励仅有两种：第一，省部级奖。例如，教育部颁布的《中国高校人文社会科学研究优秀成果奖励暂行办法》、河北省出台的《河北省社会科学奖励办法》等；第二，地市级奖。如《唐山市社会科学奖励办法》。社会科学奖励的最高奖励级别仅仅为省部级奖。由此可见，我国现行的社会科学行政奖励制度尚处在发展阶段，其立法级别已经严重滞后于实践的需要，也与其学科地位不符。这不利于调动社会科学工作者的积极性。虽然科学家之间的学科不同，但他们的工作价值没有高下之分，都是促进知识的增长和应用。而且“现在人类面临的重大问题，是人和人的关系，自然科学解决不了。战争与和平的问题没有完全解决，恐怖主义的问题没有完全解决，全社会的贫困问题没完全解决，这些问题如果不能很好的解决，自然科学飞速发展而社会科学相对落后的形势会给人类社会造成重大的伤害”[9]。因此，提高社会科学行政奖励的立法级别意义重大、迫在眉睫。

5．奖后派生待遇尚不规范

派生待遇，是指行政相对人获得科技行政奖励后额外享受的各种荣誉和物质待遇的总和。常见的派生待遇主要有，某行政相对人由于获得科技行政奖励而使其在住房分配、工资晋级、职称评定乃至配偶的工作安排、子女入学等一系列问题上享受的优惠待遇。奖后派生待遇是社会对科技奖励的二次承认，对科技进步，调动科技人员的积极性、创造性产生了积极的促进作用。但由于科技奖励工作中存在的弊端及奖后派生待遇存在的某些缺陷，二者相加的结果，也可以造成科技人员的心理不平衡。这与当前我国各级行政部门规定的奖后各种物质、福利待遇规范性、总体力度不强有关。同时，在不同系统、地区、部门之间奖后待遇可比性差，目前尚无规范的统一规定。

三、我国现行科技行政奖励制度的完善

（一）合理规划奖励设置

应当尽快改变这种奖励体系设置不平衡的状况，适当增设奖种，并使奖励方式向多元化展开，做到“抓住一头，放开一片”，即在进一步加强搞好政府科技奖励的同时，大力培育、发展民间科技奖励，形成政府奖励与民间奖励优势互补比翼齐飞的繁荣局面，使科技人员在其位、谋其职、获其利、享其荣，从而尽量避免奖后矛盾的产生。同时奖项设置多元化，高校教师也可避免将绝大部分注意力放在与晋升、岗位津贴、住房分配过程紧密相关的激励政策上，而忽视了教学，使教学质量下降。针对综合奖的不足，为了准确评价、比较科研成果，应增设针对某一学科或技术领域的单项成果奖。

由于科学技术没有国界，即其具有国际性，是全人类的共同财富，故各国皆有义务鼓励和促进科学技术的发展，而设立国际奖即能实现此目的。国际奖有利于激励我国科技工作者参与国际科技竞争，提升我国作为科技大国的影响力，促进我国参与国际科技交流。因此，随着我国经济、科技实力的不断提升，我国应逐步增设国际科技奖，并提高其奖励强度，至少与一般国际奖的奖励强度大致相当。

我国除增加基础研究投入外，还必须加强基础科学研究奖励，特别是自然科学奖励，以鼓励和促进我国的基础科学研究。当然，从偏重奖励应用研究向奖励基础研究与奖励应用研究并重转变需要一个过程。笔者建议采取以下措施：第一，增加基础科学研究奖励的数量，尤其是应适当增加自然科学奖的名额，以覆盖更多的基础科学研究领域。第二，加大奖励力度，提高基础科学研究的奖金额度。第三，省部级科技行政奖励亦要改变“重应用科技奖励，轻基础科技奖励”的现状，逐步增加对基础科学研究奖励数量和奖金额度。

青年科技人员是科研的主体，是未来科研的中流砒柱，为激励青年科学家，使其脱颖而出，应当设立国家级的青年科学家奖。笔者建议增设“国家杰出青年学者奖”，以奖励在社会科学领域做出杰出贡献的青年学者。各省级政府也应该设立或完善其青年科学家奖、青年学者奖。

（二）加强对地方科技行政奖励的宏观管理和指导

为了更好地发挥科技行政奖励的功能优势，我国需要进一步理顺国家级奖励与地方级奖励的关系，需要加强对地方科技行政奖励的宏观管理和指导，应逐步规范奖励评价指标体系，尽可能统一规范奖励标准和办法，建立地方科技奖励信息管理系统。此外，在大多数部门科技奖被取消后，地方政府应坚持平等原则，平等对待本地区所有单位和个人;在评审上应坚持公正原则，一视同仁。各地向上级推荐国家奖项目时，应本着择优推荐的原则，克服本位主义思想，确保申报渠道通畅。

（三）扩大奖励对象的范围

针对奖励对象范围狭窄的情况，我国应扩大其范围，也即对在科技管理、辅助、推广等方面做出贡献的人员予以奖励。例如，可以在科技进步奖中增设若干单项奖，在科技进步奖中增设科技管理组织奖、科研辅助奖、科技成果推广奖对科技管理人员、科研辅助人员、科技推广人员予以奖励。以科技成果奖为核心，其他奖为辅，比例适当。

（四）提高社会科学行政奖励的立法级别

如前所述，社会科学与自然科学同属广义科学的范畴，同等重要，而我国现行社会科学立法层级已经不能适应实践需要。因此，我国应当提高社会科学奖励制度的立法层级。我国宜先制定《国家社会科学奖励条例》，待条件成熟后，再制定法律。而且，为保持科技行政奖励与社会科学行政奖励横向关系的协调，也应该先制定行政法规。笔者认为，当务之急是尽快制定《国家社会科学奖励条例》。

（五）明确派生待遇政策

科技奖励的派生待遇政策各部门、各地区、各单位根据工作需要制定了一些“土政策”，如对科技奖励获得者在住房、晋级、加薪、评先、出国等方面予以倾斜、优先等，使科技奖励对科技人员的促进作用明显增强，但由于政出多门,这些倾斜政策又造成部门之间、地区之间、单位之间获奖科技人员的不平衡形成较大反差。今后,应该明确获奖后的派生政策，使获奖科技人员无论在何部门、何地区、何单位，只要他获得了同等的科技奖励，所得到的派生政策就应该基本一致。这样，才能最大限度地调动全体科技人员献身科技工作的积极性。

四、结语

我国科技行政奖励制度发展时间虽然不长，但是却随着我国经济、科技的迅猛发展而取得长足进步，目前我国已基本步建立科技行政奖励体系。这必将继续有效激励和引导我国科学技术的发展与进步，而且科技行政奖励作为一种发展最快、法治化程度最高的行政奖励，其对于其他类型的行政奖励的改革与完善将起到重要的参考与借鉴作用。然而，我国行政法学界对科技行政奖励的研究却非常薄弱，这无疑妨碍了科技行政奖励制度充分发挥其功能和优势，也不利于进一步提高其法治化程度。针对我国现行科技行政奖励制度的不足与缺陷，本文提出了以下几点未必成熟建议：合理规划奖励设置、加强对地方科技行政奖励的管理、扩大奖励对象的范围、提高社会科学行政奖励奖励立法级别、明确派生待遇政策。总体而言，我国科技行政奖励制度尚处在逐步完善阶段，从其制度创设、实施到救济，仍有较多值得探讨和改进之处。